Mairie d’Almaty – Viktor Khrapunov

Les années à la tête de la mairie d’Almaty

Le 15 juin 1997, Noursoultan Nazarbayev convoqua Viktor Khrapunov. Après l’avoir remercié pour le travail accompli depuis trois ans à la tête du Ministère de l’Energie, il lui proposa de devenir maire de la capitale du pays. Comme le veut la pratique dans un pays où tout est décidé par le président-dictateur, Viktor Khrapunov entra dans ses nouvelles fonctions le lendemain déjà.

La ville dont il reprenait les rênes se trouvait dans un état de délabrement avancé :

Caisses publiques vides. La ville manquait des ressources financières nécessaires pour assurer l’entretien des rues, des parcs, des espaces verts, des rivières, de l’éclairage public, etc. Les salaires des employés publics étaient versés avec six à huit mois de retard. Idem pour les pensions des retraités et les bourses des étudiants. Faute de moyens, les écoles, les hôpitaux et les établissements culturels tournaient au ralenti.

Urbanisation chaotique. Après l’effondrement du communisme, l’augmentation rapide du trafic individuel avait rapidement saturé le réseau routier existant. Il manquait à la ville un plan directeur, une réflexion sur l’aménagement du territoire et la mobilité des habitants, des normes architecturales pour endiguer l’enlaidissement progressif de l’ensemble du patrimoine construit.

Secteur industriel à l’arrêt. En quelques années, suite à l’effondrement de l’Union soviétique, des pans entiers de l’économie kazakhe s’effondrèrent. 200’000 personnes perdirent leur emploi. Avec leurs proches (taille moyenne des familles à l’époque : 3,4 personnes), cela représentait près de 750’000 personnes livrées à elles-mêmes et vivant dans le plus grand dénuement.

Chantiers à l’abandon. La ville était mitée par de nombreux chantiers d’immeubles dont la construction avait été interrompue. La surface totale de ces chantiers à l’abandon représentait près de 850’000 m².

Coupures de courant. Pour gérer la pénurie d’électricité, un système de coupures planifiées de courant était en vigueur, qui privait d’électricité les foyers en alternance, quartier par quartier. La nuit, des zones entières de la ville étaient plongées dans le noir pendant des heures. L’éclairage public des rues et des parcs ne fonctionnait que deux heures par nuit.

Pénurie de gaz. L’approvisionnement en gaz des foyers n’était pas assuré. Des coupures de gaz régulières laissaient des quartiers entiers sans chauffage. La vétusté des infrastructures de distribution du gaz provoquait des explosions fréquentes d’immeubles, avec mort d’hommes.

Poches de pauvreté extrême. Aux frontières extérieures de la ville, à l’Est et à l’Ouest, des villages de tentes s’étaient installés, sortes de favellas. Plusieurs dizaines de milliers de personnes habitaient ces camps situés sur le territoire de la région d’Almaty et gérés par les autorités de cette dernière.

Population en colère. Le mécontentement de la population s’exprimait au travers de manifestations rassemblant des milliers de retraités, enseignants et médecins en colère contre les autorités. Ils occupaient les places de la ville et bloquaient délibérément la circulation privée et les transports publics, finissant d’asphyxier un centre ville déjà engorgé.

Distribution sauvage de carburant. On rencontrait dans les rues d’Almaty quelque 400 stations sauvages de distribution d’essence. Ces conteneurs mobiles étaient hautement inflammables. Trafiquée et diluée avec des produits toxiques, l’essence représentait également une menace pour la santé de la population. Cette activité était très lucrative : la mafia de l’essence revendait le litre à la population dix fois son prix d’achat.

Commerce de détail en proie aux mafias. La fin du communisme mit un terme à l’approvisionnement planifié de la ville en produits alimentaires et en biens de consommation courante. Le petit commerce individuel remplaça le commerce d’Etat, d’abord de manière totalement chaotique. Plus de 18’000 kiosques furent construits dans la ville, installés sur les trottoirs. Chacun d’eux assurait la subsistance d’une dizaine de personnes en moyenne (180’000 personnes au total). Sales et insalubres, ces kiosques enlaidissaient la ville et devinrent rapidement un foyer de la petite criminalité. Les kiosquiers se faisaient racketter par des costauds locaux, plus ou moins organisés en bandes. Il ne se passait pas un jour sans que la milice ne doive intervenir. La majorité des crimes recensés sur le territoire du Kazakhstan se produisait dans la capitale.

Fraude fiscale généralisée. En 1997, la ville comptait plus de 110 marchés hors la loi, échappant à tout contrôle administratif ou fiscal. Ces marchés de gros, où l’on trouvait tout, des voitures aux meubles, en passant par des appareils ménagers, des vêtements et des aliments, généraient des milliards de dollars de chiffre d’affaires, et des centaines de millions de dollars de bénéfices annuels, réalisés entièrement au noir.

Pour noircir encore ce tableau, la ville se vit retirer son statut de capitale en décembre 1997. A la misère économique et sociale s’ajouta ainsi une déprime généralisée au sein de la population, convaincue que ses conditions de vie ne pouvaient que se détériorer davantage encore. Au surplus, le transfert de la capitale péjora encore un budget municipal déjà anémique du fait que le président Nazarbayev emmena dans son sillage les grandes compagnies nationales qui étaient également les principaux contribuables de la ville. En 1998, le budget de la ville d’Almaty (1,5 million d’habitants), s’élevait à 165 millions de dollars seulement.

En bref, lorsqu’il entra en fonction, Viktor Khrapunov hérita d’une ville-épave. Sitôt en place, il s’entoura d’une équipe de spécialistes avec lesquels il analysa la situation et élabora un plan de redressement en 35 points. Les premières mesures urgentes furent financées par l’emprunt. En parallèle, le maire et son équipe prirent la décision stratégique de miser sur la croissance économique pour renflouer les caisses de la ville. Une stratégie qui s’avéra payante. En 1997, la ville comptait 7400 PME ; en 2004, lorsque Viktor Khrapunov quitta son poste, on en dénombrait 148’000. Cette progression fulgurante est à la base du redressement de la ville. Les impôts payés par ces entreprises permirent d’augmenter régulièrement le budget de la ville, qui fit plus que doubler en sept ans, pour atteindre 360 millions de dollars en 2004.

En quelques années, Almaty releva la tête, assainit ses finances et sortit de la crise. Elle devint le premier contributeur au budget de l’Etat. En 2004, cette contribution atteignit le montant record de 1,65 milliard de dollars. Ce succès fut possible sans pétrole, sans ressources naturelles, uniquement grâce au dynamisme des PME d’Almaty.

L’explosion de l’activité économique contrôlée et fiscalement contrôlable fut la conséquence d’une modification réglementaire à première vue anodine. Avant 1997, il était interdit de changer l’affectation d’un appartement ou d’un bureau pour en faire un magasin. Viktor Khrapunov décida d’autoriser la transformation en locaux commerciaux des surfaces situées aux rez-de-chaussée. Parallèlement, il prit une mesure radicale mais très impopulaire : l’interdiction des kiosques. La conséquence fut immédiate : l’activité commerciale de la ville se déplaça des trottoirs vers les immeubles, où les autorités municipales pouvaient faire respecter ses règlements, et le fisc prélever des impôts. Lorsque Viktor Khrapunov quitta la mairie en 2004, les kiosques avaient pratiquement tous disparu d’Almaty.

Dès son entrée en fonction, le maire s’attaqua avec détermination à un autre foyer de criminalité et de fraudes : la mafia de l’essence. Il fit interdire la vente sauvage d’essence. Il attribua à des investisseurs étrangers (Mobil, Texaco ou Lukoil) des parcelles de terrain pour qu’ils y construisent de vraies stations d’essence modernes, sûres, réglementées, soumises aux contrôles de la ville. Au total, 140 stations de ce type virent le jour. Elles remplacèrent les 400 stations illégales, toutes démantelées. Bulat Nazarbayev, le frère du président qui en tirait des bénéfices faramineux, s’y était énergiquement opposé.

Pour parvenir à leurs fins, le maire et son équipe durent faire preuve de persévérance et de courage. Viktor Khrapunov fut soumis à de très fortes pressions et reçut des menaces. Durant les deux premières années de son mandat, il vécut sous la protection de cinq agents de sécurité chargés d’assurer en permanence sa sécurité et celle de sa famille. Par la suite, le maire allégea lui-même le dispositif : il fut uniquement accompagné dans tous ses déplacements par un chauffeur de confiance.

Viktor Khrapunov s’attaqua également aux marchés illégaux. Pendant son mandat, il réussit à en faire fermer 34. Les enjeux financiers étaient tellement importants et les résistances si fortes qu’il aurait dû pouvoir mener le combat pendant plusieurs années supplémentaires pour espérer éradiquer complètement le phénomène. La bataille fut d’autant plus difficile à mener que ces bazars appartenaient à des personnalités influentes, dont plusieurs parents proches du président Nazarbayev en personne : son frère, sa sœur, ses gendres, etc. Mais le maire ne se laissa pas intimider. Il voulait que la loi soit la même pour tous. C’est ainsi qu’il fit preuve d’intransigeance en faisant raser un bazar illégalement construit par le frère du président, Bulat Nazarbayev, sur 4 hectares de terrain municipal. Il fit démonter la clôture et transporter les 400 containers à la voirie municipale. Cette action, accueillie très favorablement par la population, valut à Viktor Khrapunov un téléphone courroucé du président en personne, alerté par son frère. Mais le maire ne céda pas. Il finit même par convaincre le président que le problème résidait dans le comportement illégal de son frère.

En matière d’urbanisation, le maire s’attaqua au mal par la racine en dotant la ville d’un plan directeur afin de contrôler le développement immobilier et de canaliser les flux de circulation. Ce plan prévoyait, à 19 endroits, la construction d’échangeurs routiers destinés à décharger les carrefours névralgiques de la ville. Les chantiers des deux premiers furent rapidement lancés. En 7 ans, le maire fit construire une quinzaine de parkings pour 2000 places de parcs. Des dizaines de rues et d’avenues furent construites, reconstruites ou rénovées. Au vu de l’engorgement des artères principales, décision fut prise de construire une route de contournement de la ville pour réorienter le trafic de transit (près de 60’000 véhicules par jour à l’époque). Le projet du métro d’Almaty fut également lancé avec un budget de 800 millions de dollars, lié à une concession accordée pour 25 ans à la banque anglaise Depfa Bank afin de rentabiliser ses investissements. Le projet fut cependant abandonné par le successeur de Viktor Khrapunov.

L’aménagement du territoire posait également problème sur la couronne extérieure de la ville, dont la responsabilité incombait aux autorités de la région d’Almaty, très laxiste en matière de permis de construire. De nombreuses villas individuelles y avaient été construites, sans cohérence ni contrôle. Viktor Khrapunov a obtenu du gouvernement kazakh l’adoption d’un arrêté selon lequel une bande de 20 km a été tracée autour de la ville dans laquelle la région ne pouvait plus intervenir sans le consentement de la ville et des architectes. Le maire s’opposa également à la construction de villas individuelles sur deux parcelles très bien situées au centre ville et déjà vendues à des promoteurs. A la place, il y fit construire un nouveau poumon vert pour la ville, avec un jardin public baptisé «21^e siècle» et un terrain de golf.

Avec l’arrivée de Viktor Khrapunov à la mairie, la construction de logements repris. Le maire fit achever tous les chantiers interrompus qui défiguraient la ville. A son départ, il n’en restait aucun. Il favorisa la construction de logements destinés à la vente en PPE sur 29 hectares, attribués sur appel d’offres, dans un quartier écologiquement propre. Un nouveau quartier pouvant accueillir 15’000 habitants vit le jour. La ville fit construire des logements pour les couches les plus défavorisées (vétérans de guerre, orphelins, retraités). Pour la première fois au Kazakhstan, on fit construire des immeubles locatifs destinés aux policiers de proximité, qui pouvaient ainsi loger dans le quartier où ils travaillaient. Un effort particulier fut porté sur les jardins et monuments de la ville pour leur redonner un style plus élégant et homogène. On fit planter des fleurs sur 40’000 m² de platebandes, terrasses et jardins.

Le plan de redressement qui comprenait 35 programmes permit des améliorations rapides dans de nombreux autres domaines :

Villages de tentes situés à la frontière extérieure de la ville. En 1989 des sans-abris d’origine surtout indigène avaient squatté les terres appartenant au domaine public. Comprenant qu’ils agissaient illégalement, ces gens-là étaient prêts à opposer une résistance aux autorités. Se rendant compte de la complexité du problème, le gouvernement du Kazakhstan décida de faire passer sous la responsabilité de la ville d’Almaty ces terrains sur lesquels des dizaines de milliers de personnes vivaient dans des conditions insalubres. Viktor Khrapunov y a assuré la construction des réseaux techniques, des routes, des écoles, des ambulances, des équipements publics.

Offre culturelle. La mairie s’attaqua à la reconstruction du théâtre lyrique Abay. La salle se trouvait dans un état déplorable, mais le Ministère de la culture, dont elle dépendait, invoquait des problèmes budgétaires pour ne rien faire. Viktor Khrapunov obtint de faire passer l’institution à la charge du budget municipal et s’occupa de faire réaliser dans un délai très bref les travaux de reconstruction. Le théâtre rénové a été inauguré en janvier 2001. D’autres théâtres – le théâtre pour enfants Natalia Sats, le théâtre coréen, le théâtre allemand – ont pu emménager dans de nouveaux locaux ; le théâtre ouïghour et celui du drame russe Lermontov ont également été rénovés.

Reconstruction de l’aéroport. En juillet 1999, un grave incendie se produisit à l’aéroport d’Almaty et le terminal pour passager fut entièrement détruit. Faute de moyens, le Ministère des Transports, à qui incombait la responsabilité du terminal en question, n’entreprit rien pour sa reconstruction. Pour les voyageurs arrivant à Almaty, le spectacle de cette carcasse en ruine était désolant. Finalement, c’est la mairie qui s’occupa du chantier grâce à une garantie de déficit émise par le Ministère des Finances. L’entreprise allemande Philipp Holzmann allait débuter les travaux lorsqu’intervint une intrigue politique du Premier ministre de l’époque, en association avec la région d’Almaty. Ensemble, ils lancèrent un projet improbable, à savoir la construction d’un nouvel aéroport à 65 km d’Almaty qui devait se voir attribuer tous les droits d’atterrissage et de décollage des vols internationaux. Sitôt qu’ils en eurent vent, les Allemands s’en allèrent. Finalement, après des démarches infructueuses auprès de plusieurs investisseurs étrangers, un accord fut trouvé avec la Depfa Bank qui permit de terminer un chantier à 53 millions de dollars. Le nouveau terminal fut inauguré en grandes pompes en décembre 2003.

Eau potable. A Almaty, mal habituée par un système communiste déresponsabilisant, la population consommait l’eau sans discernement. A la fin de l’époque soviétique, cela représentait 400 millions de m3 d’eau par année qu’il fallait pomper, purifier, distribuer puis récupérer à grands frais. Viktor Khrapunov fit installer partout des compteurs individuels, permettant d’adresser à chacun des factures détaillées, ce qui eut pour conséquence une diminution sensible de la consommation d’eau par habitant. Cette mesure incitative produisit des effets rapides et profonds : en 2004, la ville ne consommait plus que 267 millions de m³ d’eau.

Education. Entre l’indépendance du pays, en 1991, et l’arrivée de Viktor Khrapunov à la tête de la mairie d’Almaty, en 1997, aucune école n’avait été construite en ville. En 1997, la ville disposait de 55’000 places seulement alors qu’il fallait accueillir 73’000 élèves. Plusieurs écoles avaient commencé à rationner l’utilisation des salles. Entre 1997 et 2004, douze établissements scolaires pouvant accueillir 12’000 élèves supplémentaires furent construits.

Voirie. Le maire passa un contrat avec une entreprise suédoise qui devait fournir les installations permettant de collecter, de sortir de la ville et d’enfouir les déchets durs. 5000 conteneurs de type européen furent répartis dans la ville pour la récolte des déchets. Une usine de tri et de transformation des déchets fut construite et mise en service.

Soutien aux plus démunis. La grande majorité des vétérans et invalides kazakhes de la Seconde Guerre mondiale vivaient à Almaty (260’000 personnes). Une loi accordait des privilèges à cette génération sacrifiée, mais elle n’était plus appliquée. Viktor Khrapunov a fait tout son possible pour cette population qui lui tenait particulièrement à cœur : leurs très modestes pensions, enfin réglées à temps, furent complétées par une rallonge. Ceux qui, pour raisons médicales, devaient pouvoir disposer d’un véhicule individuel le reçurent enfin. Le maire prit également une série de mesures pour soutenir les orphelins et les handicapés. Viktor Khrapunov a fait construire une maison pour les vétérans pouvant accueillir 500 personnes, un centre de diagnostic équipé d’installations modernes, un hospice pour les malades incurables en fin de vie ainsi qu’une école pour les enfants handicapés moteurs.

En décembre 2004, lorsqu’il dut quitter la mairie d’Almaty, Viktor Khrapunov pouvait se montrer fier du travail accompli. En sept ans, la ville avait complètement changé de visage. La qualité de vie s’y était très sensiblement améliorée. Pendant toutes ces années, il s’engagea sans répit au service des habitants de la ville et ces derniers le lui rendirent bien : Viktor Khrapunov était un maire populaire, apprécié et respecté. Son travail et son engagement lui valurent d’ailleurs une reconnaissance officielle. De 2000 à 2005, six années d’affilées, il fut désigné « Personnalité de l’année » dans la catégorie des meilleurs maires. En 2002, il fut désigné « Homme d’Etat de l’année ». En 2005, il fut élu « Meilleur maire de l’année » dans la catégorie Introduction de nouvelles technologies. A ce bilan élogieux, un point central doit encore être ajouté : lorsqu’il quitta son poste de maire d’Almaty, la ville était encore propriétaire de toutes ses infrastructures. Dans un pays où le clan présidentiel considère les biens publics comme des marchandises privées à sa disposition pour s’enrichir de manière éhontée sur le dos de la population, ce fait mérite d’être souligné avec force. Durant son mandat à la tête d’Almaty, Viktor Khrapunov dut régulièrement affronter les membres de la famille Nazarbayev lui enjoignant de signer tel document ou de prendre telle mesure pour favoriser leur enrichissement personnel. Il s’y opposa systématiquement.

Durant son mandat, Viktor Khrapunov intervint auprès du Premier ministre et du Président pour faire annuler le transfert du réseau de distribution de gaz de la ville vers une société privée Energocentr. En 2006, ce réseau a été racheté par le gendre du président, Timur Koulibayev, pour la somme de 62 millions de dollars. Selon l’information fournie par A. Goncharov, la personne qui a servi d’intermédiaire, 50% du montant a été rétrocédé à Kulibayev (« otkat »).

Lorsqu’il décida d’autoriser le changement d’affectation des logements et bureaux en surfaces commerciales, le maire reçut la visite de personnalités très respectées de la ville venues lui proposer une affaire. Elles le prièrent de retarder de quelques mois l’entrée en vigueur du nouveau règlement pour leur permettre de racheter à bas prix les appartements de la ville situés aux rez-de-chaussée. Manœuvre d’autant plus aisée que ceux-ci n’étaient pas très prisés des habitants de la ville, notamment pour des questions de sécurité. Ensuite, après l’entrée en vigueur du nouveau règlement, ils auraient pu les revendre aux kiosquiers obligés de quitter leurs trottoirs, avec l’assurance de réaliser de juteux bénéfices. Bénéfices que l’on se propose bien entendu de partager avec le maire. Une fois de plus, Viktor Khrapunov refusa de se laisser corrompre.

L’une des filles du président, Dariga Nazarbayeva, voulut s’approprier des surfaces administratives pour y loger ses sociétés (NTK, Khabar, KTK, Karavan). Viktor Khrapunov exigea que la transaction se fasse à la valeur vénale des immeubles, soit environ 1500 dollars/m². Sur instruction du président à la Régie nationale des biens publics, sa fille put obtenir ces bureaux, en contournant la mairie, pour 50 dollars/m².

Lorsque Viktor Khrapunov entra en fonction, l’aéroport d’Almaty avait déjà été partiellement transféré à la famille Nazarbayev. En effet, Timur Koulibayev et Nurzhan Subhanberdin avaient fait main basse sur les infrastructures de l’aéroport, d’une valeur de 22 millions de dollars, sous prétexte que l’aéroport ne pouvait pas rembourser un crédit de 3 millions accordé par la banque KazKommerzBank. Le nouveau maire rassembla les documents prouvant que cette acquisition s’était faite dans l’illégalité et les remit au Président, mais ses démarches restèrent vaines. Le terminal des passagers, quant à lui, resta propriété de la ville jusqu’au départ de Viktor Khrapunov, qui s’opposa à toute privatisation. L’une des premières actions de son successeur, Tasmangambetov, fut de l’offrir pour une bouchée de pain à SAT & Company, une société appartenant à son propre gendre Rakishev, lui-même partenaire en affaires de Timur Koulibayev. Ils se virent offrir une concession de 20 ans pour un loyer annuel de 3,5 millions, alors que les droits liés aux vols internationaux rapportaient à eux seuls près de 24 millions par année. Préjudice pour les caisses de la ville : plus de 400 millions de dollars sur 20 ans. Sans compter que les nouveaux propriétaires ne remboursèrent pas un centime à la ville des 60 millions de dollars investis dans la reconstruction du terminal – contrairement à une exigence mainte fois formulée par l’ancien maire.

Les prises de position de Viktor Khrapunov, ses refus répétés de mouiller dans des transactions douteuses ou carrément illégales, firent de lui la cible d’attaques et de campagnes de dénigrement dans les médias contrôlés par la famille présidentielle.

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